原標題：

從守護西枝江到規范養犬，十年11部法探索地方民主立法之路

惠州立法“年輪”刻下城市治理變遷史

　　“我們沿著西枝江走了整整一個星期，鞋子都磨破了兩雙。”回憶起惠州“首法”出臺背后的過程，工作人員記憶猶新，當年沿著西枝江干流及10條支流徒步踏勘，收集了1200余條群眾意見，最終以一部量身定制的保護條例錨定了城市生態的底線。

　　十年后，惠州的立法焦點已細致入微地落到市民手中那根牽引繩上——為養犬管理立法。

　　一條河的生態底線，與一根犬繩的權責邊界，共同丈量出惠州法治建設的十年足跡。

　　自2015年成為廣東省首批獲得地方立法權設區的市至今，惠州已出臺11部地方性法規，這些法規如同大樹的年輪，不僅記錄著城市從“有法可依”到“良法善治”的治理升級，還深刻改變著百姓的日常生活。

惠州地方立法公園。 惠州日報記者鐘暢新 攝

　　治理變遷

　　一條河與一根繩，丈量立法十年足跡

　　2015年3月，當惠州獲得地方立法權的消息傳來時，一個現實而緊迫的問題擺在了立法者面前：這座有著“半城山色半城湖”美譽的城市，第一部法規應該立什么？

　　答案在一次次實地調研和民意收集中逐漸清晰。當年沿西枝江的徒步調研，至今仍讓人歷歷在目。調研組不僅走遍了西枝江干流及支流，更在調研記錄本上記滿群眾的呼聲。“治水先立規”成為立法共識，“必須用立法管住影響水質的每一個環節”。

　　惠州“首法”《惠州市西枝江水系水質保護條例》如同一塊基石，奠定了惠州立法“生態優先、民生為本”的底色。隨后，《惠州市羅浮山風景名勝區條例》《惠州西湖風景名勝區保護條例》相繼出臺，為“半城山色半城湖”的生態家底筑起法治屏障。

　　“惠州立法從一開始就展現出鮮明的‘問題導向’和‘惠州特色’。”市人大常委會立法咨詢專家郭志武指出，“不少城市都有保護水系、風景名勝的法規，但惠州沒有簡單照搬，而是針對西枝江流域特有的農業面源污染、跨縣（區）協調難等問題，設計了精準的‘惠州條款’。”

　　“當生態保護的‘四梁八柱’立起來后，我們察覺到市民的關注點正轉向更具體、更貼近生活的領域。”市人大常委會法工委主任孫仰前回憶道，“這種‘下沉’，是立法回應社會演進、治理走向精細化的必然。”

　　清晨的街道上，新型霧炮車緩緩作業，這是《惠州市揚塵污染防治條例》實施后的常見景象；曾經流動攤販與城管“打游擊”的街區，通過《惠州市市容和環境衛生管理條例》的科學疏導，設立71個疏導區，實現從“堵”到“疏”的治理智慧升級；《惠州市文明行為促進條例》則像一位無聲的向導，將社會主義核心價值觀融入法治。

　　立法者傾聽民意的腳步從未停歇。

　　他們發現，市民的訴求正變得越來越具體，甚至有些“瑣碎”——物業服務、養犬規范、停車管理等“家門口的煩惱”。

　　2024年，《惠州市養犬管理條例》出臺，填補了未采取安全措施導致犬只傷人的責任空白，通過行政手段的介入，更有力地保障群眾人身安全。

　　緊隨其后，《惠州市野外用火管理條例》與《惠州市供電設施管理和供電服務條例》及時回應了時代的新課題；旨在厘清業主、業委會與物業公司權責，破解社區治理難題的《惠州市住宅物業服務條例》也已啟動立法程序。

　　“從守護大江大河，到規范一犬一患，立法重心的變遷并非偶然。”孫仰前認為，惠州的立法路徑清晰展現了治理理念的轉型——從管理型政府向服務型政府轉變，從事后處置向源頭治理深化。

　　過程民主

　　立法工作從“廟堂”走進“江湖”

　　“維修基金怎么用才透明？”“公共收益能不能公開？”……今年5月，《惠州市住宅物業服務條例（草案）》征求意見座談會在市人大常委會基層立法聯系點——惠城區江南街道辦事處舉行。立法調研組與人大代表、物業服務企業、居委會、業委會代表和群眾代表齊聚一堂，共同為條例草案建言獻策。

　　立法，在古代曾被視為“廟堂”之事，與百姓相隔甚遠。而惠州“開門立法”，讓立法工作走入“尋常百姓家”。

　　回望惠州第一部地方性法規《惠州市西枝江水系水質保護條例》，調研組收集了超過1200條群眾意見，最終明確“上游治山、下游治污”的立法思路，成為治理水環境的法治基石。

　　當群眾看到惠州的綠水青山受“首法”保護后，參與立法的熱情也日益高漲。

　　十年間，惠州人大以“群眾呼聲為信號、治理痛點為導向”，走出了一條科學立法、民主立法、依法立法的特色路徑。隨著立法實踐的深入，民主立法的形式愈發多樣，議題也愈發貼近民生關切。

　　市人大常委會委員、立法協作單位負責人鐘君安對此深有體會，他參與了多部法規的論證和聽證工作。

　　“《惠州市野外用火管理條例》的制定過程，就是民主立法的生動體現。當時爭議最大的是秸稈焚燒問題。”鐘君安回憶道，“部分林業專家主張全面禁止，認為焚燒影響空氣質量；而農民代表則強烈反對，說‘不讓燒秸稈，地里的病蟲害怎么辦？’雙方在論證會上爭得面紅耳赤。”

　　這場“疏堵之爭”最終在深入基層調研后找到了平衡點。“我們走訪了多個鄉鎮，發現完全‘堵死’不現實，關鍵是如何‘疏導’。”鐘君安說，“最后條例設計了‘限時、限地、嚴監管’的用火機制，既保障農業生產需求，又最大限度降低環境影響。”

　　這樣的民主立法過程，在惠州地方立法公園同樣得到充分體現。

　　作為廣東省首個地方立法主題公園，這個公園已成為群眾參與立法的重要平臺。公園所在的惠城區江南街道，作為惠州市人大常委會第一個基層立法聯系點，見證了多部地方性法規從民意征集到條款完善的全過程。

　　“現在立法公園就在家門口，能直接向立法機關反映心聲。”江南街道居民高院安的話語中帶著自豪。

　　這份“家門口”的參與感，正是惠州創新運用“基層立法聯系點+地方立法公園”模式，在群眾與立法機關之間架起“連心橋”的生動注腳。

　　十年的民主立法探索，如同一幅綿延畫卷：從守護西枝江的“水安全”到留住羅浮山的“生態綠”，從傳承歷史名城的“文脈”到提升西湖景區的“顏值”，再到理順養犬、物業等“關鍵小事”，惠州的立法工作穩步從“神秘”走向“透明”，逐步探索出一條獨具特色的民主立法之路。

　　現實挑戰

　　如何打通法規落地“最后一公里”

　　如何將“紙面上的法”變為“行動中的法”？這往往面臨著更大的挑戰。

　　“樓下流浪犬又嚇到孩子了！”盡管《惠州市養犬管理條例》已實施一年，全市重點管理區發放智能犬牌近9000個，但這類投訴仍時有發生。 

執法人員指導群眾進行養犬登記。 惠州東江圖片社供圖

　　養犬管理中出現的問題，正是立法落地難的典型縮影。

　　市城管執法局在調研中發現，盡管上位法和地方性法規已對養犬管理的職責分工作出規定，但在地方執行中卻常由城管部門“兜底”。“上級主管與具體執行體系不一”，導致系統不對接、權責不匹配，直接影響了執法效能。

　　然而，即便在立法環節厘清了權責，執法末端的“中梗阻”依然存在。市城管執法局執法監督一科科長陳嘉龍以流動商販管理為例，盡管通過《惠州市市容和環境衛生管理條例》立法授權，全市科學規劃設置了71個流動商戶疏導區，實現從“堵”到“疏”的轉變，但部分區域的攤販“回潮”現象仍屢禁不止。“違法成本低與執法成本高的失衡，讓這種‘貓鼠游戲’難以徹底終結。”陳嘉龍坦言。

　　更棘手的是跨區域帶來的雙重挑戰。盡管惠州已通過立法應對跨區域非法傾倒建筑垃圾行為，但這類“跨界”案件因涉及不同地市的執法權限、證據標準差異，即便城管部門發現傾倒痕跡，也常因“取證難、移送難、處罰難”陷入僵局。

　　郭志武分析道：“立法落地難，本質上是治理體系現代化進程中的陣痛。其暴露出基層執法資源配置與治理需求不匹配、跨部門跨區域協同機制不健全等深層次問題。要解決這些問題，需要從制度完善、資源保障、協同聯動入手。”

　　郭志武指出，要解決跨區域非法傾倒建筑垃圾的問題，應當考慮建立跨區域執法協作機制，推動惠州與深圳、東莞、河源等周邊城市簽訂建筑垃圾治理、生態保護等領域的協同執法備忘錄，統一證據標準與移送流程。

　　市城管執法局表示，將通過推行“非現場執法”、利用智慧城管平臺、加強跨部門協同等方式尋求突圍。如今，“惠民城管通”和智慧城管平臺成為地方法規落地的“加速器”。同時，加強隊伍建設，培養專業執法隊伍，通過“技防+人防”雙重賦能，讓紙面上的法規真正“活”在城市的每個角落。

　　未來展望

　　從“有法可依”到“良法善治”

　　十年磨一劍。站在新起點回望，惠州地方立法已完成從“無”到“有”的歷史性跨越。

　　下一個十年，惠州立法將走向何方？

　　清晨的惠城區環城西路上，保潔人員正擦拭著嶄新的垃圾分類箱。得益于《惠州市市容和環境衛生管理條例》的實施，曾經困擾居民的“牛皮癬”小廣告和占道經營等現象已難覓蹤影，沿街商鋪門前整潔有序，城市“顏值”悄然提升。

　　市民的期待也在不斷升級——他們希望，未來的立法能更聚焦“家門口的煩惱”，讓人更加可感可觸：住宅物業服務、社區停車、電動車充電安全、暴雨內澇應對、農村建房……

　　“接下來，我們將繼續深化‘小切口’‘小快靈’立法，同時加強執法檢查和立法后評估，讓每一部法規都‘長出牙齒’。”孫仰前表示，立法質量是法治的生命線，我市將努力實現從“有法可依”向“良法善治”的跨越。

　　孫仰前透露，未來惠州立法將更加注重三個方面的工作：一是進一步完善立法體制機制，用好立法專班這一制度，更好發揮人大在立法工作中的主導作用；二是堅持問題導向，圍繞群眾關注的熱點、難點問題精準立法，更好滿足現實管理需要；三是打造好惠州地方立法公園等立法功能窗口，拓展群眾參與立法的方式與渠道，深入踐行全過程人民民主。

　　“惠州立法應當從‘增量’轉向‘提質’。”對于未來的立法方向，郭志武建議重點關注幾個維度：首先，瞄準民生痛點持續精準發力，破解市民“家門口的難題”。比如針對物業糾紛，在制定《惠州市住宅物業服務條例》時，可考慮簡化業委會成立流程、明確物業收費與服務標準評級掛鉤，規范小區公共收益使用分配等。其次，要強化法規落地的保障立法，避免“紙上談兵”。如制定法規實施監督辦法，明確立法后評估剛性周期與結果運用機制；建立執法資源動態調配制度，推動跨區域執法協作平臺建設，讓法規從制定到執行形成閉環。

　　“立法不僅要解決‘有沒有’，更要解決‘好不好’。”鐘君安補充道，“真正的民主立法就是要讓不同利益方充分表達，在一次次看似‘激烈’的碰撞中尋求最大公約數，錘煉出凝聚社會共識、管用實用、體現公眾權益的好法律，最終實現良法善治。”

　　立法小故事

一條犬繩背后的民生溫度

　　近日，惠城區江南街道基層立法聯系點正籌劃設立一面“榮譽墻”，用于展示那些為惠州法規建言獻策的個人和單位。這一舉措，正是惠州十年立法路上“民主溫度”的生動延續。

　　這樣的溫度，早在2022年秋天就已沉淀于惠州地方立法公園的“立法眾議亭”中。

　　當時，這里正舉行著一場關于養犬管理條例的討論。討論現場氣氛熱烈，寵物店主小陳首先發聲：“養犬是公民權利，不應過度限制。”而深受犬吠困擾的退休教師王老師立即反駁：“權利不能以影響他人為代價！”

　　現場你一言我一語，氣氛一度緊張。此時，一位帶著孩子的母親輕聲說：“我不反對養犬，但最擔心的是安全。如果犬只傷了孩子，誰來負責？”這句話讓爭論的焦點變得清晰——不是“能不能養”，而是“如何安全地養”。

　　隨后，養犬的上班族小李提出：“我打車帶狗看病總被拒載，讓我很為難。”這個具體困境再次引發了新的思考。在場的惠城區江南街道工作人員立即記錄，在立法建議中增加了“攜帶犬只乘坐出租車應征得司機同意”的條款。

　　更關鍵的是，社區衛生服務中心醫生認真細致地指出了條例草案的疏漏：“防控狂犬病最關鍵的是衛生健康部門，但職責列表中竟然沒有他們。”

　　令人欣慰的是，這兩條來自基層的建議，最終都被采納并寫入正式法規。從對立到理解、從爭論到共建，這條犬繩牽出的不僅是養犬規范，更是立法過程中傾聽與協商的民主溫度。

　　惠州立法“年輪”

　　2016年4月

　　《惠州市制定地方性法規條例》施行

　　2017年3月

　　《惠州市歷史文化名城保護條例》施行

　　2016年6月

　　《惠州市西枝江水系水質保護條例》施行

　　2018年5月

　　《惠州市羅浮山風景名勝區條例》施行

　　2020年3月

　　《惠州西湖風景名勝區保護條例》施行

　　2021年1月

　　《惠州市揚塵污染防治條例》施行

　　2021年10月

　　《惠州市市容和環境衛生管理條例》施行

　　2022年10月

　　《惠州市文明行為促進條例》施行

　　2023年10月

　　《惠州市野外用火管理條例》施行

　　2024年10月

　　《惠州市養犬管理條例》施行

　　2025年4月

　　《惠州市供電設施管理和供電服務條例》施行

　　策劃 惠州日報記者張旭華

　　統籌 惠州日報記者游璇鈺 袁暢

　　采寫 惠州日報記者游璇鈺 劉建威 陳春惠 通訊員陳瑞鳳 張藝子